Всемирный Банк и процесс перехода на рыночную экономику в Венгрии

Всемирный Банк и процесс перехода на рыночную экономику в Венгрии

Ласло Хелтай

1.    Вступление

"Всемирный Банк не несет ответственности за данные отчёта или политику, которая будет разработана на их основе", - гласит утверждение на обложке увесистого тома рекомендаций Всемирного Банка. Возникает вопрос: если сам Банк избегает ответственности, то почему он вправе ожидать выполнения своей политики от национальных правительств, ответственных перед избирателями?

Данная статья призвана ответить, насколько политика Всемирного Банка облегчила процесс перехода на рыночную экономику для жителей Венгрии и в какой степени программы Всемирного Банка, через прямые требования и косвенное интеллектуальное влияние, послужили препятствием для развития страны.

2.   Программы реформ и перевода на рыночную экономику

Венгрия стала одним из первых членов Всемирного Банка и Международного Валютного Фонда (МВФ) в Центральной и Восточной Европе. Весь период членства можно разделить на две стадии: период коммунизма и период нового капитализма в Венгрии.

2.1 Преодоление кризиса 80-ых

Венгрия стала членом Всемирного Банка в 1982, после присоединения к МВФ. Предполагалось, что таким образом Венгрия может получить доступ к фондам, необходимым для развития и осуществления экономических реформ, международным рынкам и опыту других стран по модернизации производства и улучшению менеджмента.

Однако 1982 год оказался началом долгового кризиса. В связи с экономическими трудностями 1970-ых, многие страны, в том числе и Венгрия, были вынуждены обратиться за финансовой помощью к бреттон-вудским институтам. Всемирный Банк и Международный Валютный Фонд оказали существенное влияние на экономическую политику Венгрии как в 1980-ых, так и в начале 1990-ых. Деятельность Всемирного Банка была направлена на либерализацию экономики и приватизацию предприятий конкурентоспособных секторов (в том числе сферы коммунальных услуг и социального обеспечения).

Всемирный Банк предоставил Венгрии 20 программных займов для осуществления экономических реформ в течение 1980-ых. В большинстве случаев кредиты были предоставлены Национальному Банку Венгрии под гарантию правительства страны, и только в двух случаях займы предназначались Национальному Нефтегазовому Совету. Размер займов варьировался от 25 до 200 млн. долларов. Программы  были   направлены   на  укрепление  рыночных  механизмов   внутри

различных секторов экономики (таких как сельское хозяйство, энергетика, угольная и химическая промышленность, транспорт, восстановление производства), а также на улучшение экспортной конкурентоспособности этих секторов. Всемирным Банком и Международной Ассоциацией Развития был объявлен тендер, в результате которого венгерские компании получили возможность предоставить свои товары и услуги на сумму около 160 млн. долларов.

В 1985 Венгрия присоединилась к остальным членам Группы Всемирного Банка -Международной Финансовой Корпорации (МФК) и Международной Ассоциацией Развития (МАР). На начальном этапе МФК активно участвовала в трансформации системы банков Венгрии. Так, корпорация частично финансировала создание УНИКБАНКа (15%, или 28 млн. дол), а пять лет спустя её доля была выкуплена немецким кооперативным банком. Во второй половине 80-ых МФК содействовала появлению совместных предприятий. На протяжении всего периода МАР не предоставляла займы Венгрии, так как целью деятельности данной организации является оказание поддержки наиболее бедным странам мира. Тем не менее, Венгрия приняла участие в пополнении фондов МАР, направленных на предоставление кредитов развивающимся странам Азии и Африки.

К марту 1998 Венгрия получила 19 займов Всемирного Банка, финансирование шести из них осуществлялось совместно с другими агентствами. 43% от общей суммы составили кредиты промышленному сектору, 32% сельскому хозяйству, 16% энергетическому комплексу и 8% транспортному сектору.

Соглашение о кредите на реструктуризацию промышленности (номер 2965-HU/1988) было подписано 1 июля 1988. Венгрия получила 200 млн. дол от Всемирного Банка и 50 млн. дол от Экспортно-Импортного Банка Японии. По условиям соглашения, правительство Венгрии брало на себя следующие обязательства:

1.                   улучшить баланс гос. бюджета и рассчитаться по внешней задолженности в
течение двух с половиной лет (т.е. к концу 1990);

2.         снизить уровень производственных и потребительских субсидий на 10%    в
сравнении с планом на 1988;

3.         принять закон о приватизации, который бы предусматривал   трансформацию
государственных   предприятий   в   акционерные   компании   и   предоставлял
частным лицам право приобретения акций и создания собственных компаний с
ограниченной ответственностью;

4.         усовершенствовать   систему   налогообложения   (в   отношении   подоходного
налога с населения) и провести либерализацию заработной платы.

Практически все условия были выполнены в установленные сроки. Единственным исключением явилось снижение субсидий, которое не достигло намеченных 10%. В официальной оценке, проведенной по завершении программы, Всемирный Банк признал осуществление программы успешным,  но подчеркнул необходимость

проведения дальнейших реформ в отношении субсидий. По мнению правительства, эксперты Всемирного Банка оказали неоценимую помощь венгерским партнёрам в разработке и координации всей программы. Таким образом, диалог Всемирного Банка и правительства Венгрии был расширен до сотрудничества по экономическим вопросам.

Взаимодействие по изменению экономической политики страны подкреплялось интересом обеих сторон. Экономические реформы рассматривались Всемирным Банком и МВФ как инструменты изменения политической системы: либерализация цен и приватизация, определяющие ориентацию на рыночную экономику, оказывают влияние на политические и социальные структуры. Изменение экономической политики входило в стратегию правительства Венгрии, которое планировало освобождение от влияния Советского Союза и создание более открытых экономических/политических отношений. Такие обстоятельства создали условия для сотрудничества Всемирного Банка и Венгрии в 80-90-ых гг.

2.2 Реструктуризация 90-ых

После падения Берлинской стены деятельность финансовых агентств по поддержке экономических реформ значительно активизировалась. В Венгрии участие банков приняло форму предоставления двух кредитов в 1990 и 1991. Оба кредита предназначались для проведения приватизации, дерегуляции и либерализации экономики. На начальном этапе перехода страны на рыночную экономику (1990-1992 гг.) займы были направлены на осуществление реформ в финансовом секторе и сфере коммуникаций, сельского хозяйства, менеджмента.

Соглашение о кредите на реструктуризацию экономики было подписано 21 июня 1990 года. Финансирование производилось Всемирным Банком (200 млн. дол), Экспорт-Импорт Банком Японии (200 млн. дол) и Европейским Сообществом (1 млрд. дол). Спецификой займа стало включение в общую сумму 40 млн. долларов, которые были предоставлены ранее для осуществления реформ в сфере импортных отношений. Кредит предназначался для:

1.                   закрытия  неэффективных  крупных государственных предприятий  и  ферм,
выполнения приватизации согласно совместной стратегической программе;

2.         либерализации 60% и более импорта в отношении непромышленных товаров;

3.         снижения   уровня   производственных,   потребительских,   инвестиционных  и
коммунальных  субсидий  до   9%   от  общей  суммы   внутреннего  валового
продукта в 1990;

4.         проведения социальных программ по сокращению безработицы;

5.         снижения уровня расходов в пенсионной системе и системе здравоохранения;

6.         введения в действие системы макроэкономических и финансовых индикаторов,
разработанной Всемирным Банком.

В ходе подготовки и реализации проекта по реструктуризации экономики отношения Всемирного Банка и Венгрии укрепились: была выполнена полная

оценка социальной политики и структуры государственного бюджета, приватизация осуществлялась согласно инструкциям Всемирного Банка.

В связи с изменением торговых отношений в Восточной Европе, либерализация цен внешней торговли происходила значительно быстрее, чем планировалось, и уровень свободных цен достиг 72% в 1991 году, когда вступил в силу закон о внешней торговле. К концу 1990 года 90% потребительских цен было либерализовано. В 1991 Национальный Отдел Цен был упразднён, и вместо него был создан Отдел Экономической Конкуренции, в задачи которого входило наблюдение за рынком и применение соответствующих санкций.

Строительная отрасль, ранее находившаяся в собственности государства, была реорганизована и приватизирована. Строительные субсидии были значительно снижены.

Осуществление полноценных реформ в пенсионной системе и сфере здравоохранения было задержано. Тем не менее, пенсионный период был увеличен с 10 до 20 лет, и размер пенсии стал определяться чистым доходом. В органах здравоохранения была введена новая система финансирования, субсидии на медикаменты были сокращены, ужесточилась процедура получения рецептов.

При оценке результатов проекта реструктуризации экономики обе стороны согласились о необходимости дальнейшего участия Всемирного Банка в процессе перевода страны на рыночную экономику, что привело к подписанию соглашения о втором кредите 5 июля 1991. Кредит предназначался для осуществления изменений в сфере импорта. Первоначально предполагалось, что размер займа составит 250 млн. долларов, однако в действительности сумма была ограничена 175 млн. дол, так как последний транш кредита был отменён банком в 1994 году в связи с неудовлетворительными показателями деятельности и дефицитом гос. бюджета. В финансировании второго проекта по реструктуризации принял участие Экспортно-Импортный Банк Японии (150 млн. дол).

В дополнение к целям, поставленным предыдущей программой, кредит предназначался для проведения реформ по снижению роли государства в экономике страны и завершению либерализации. Для выполнения этого правительство приняло жёсткий закон о банкротстве и выпустило акт в отношении банков, предусматривающий реформу финансового сектора. С целью уменьшения расходов государственного бюджета, правительство одобрило план по сокращению финансирования правительственных институтов и приватизации некоторых элементов исследовательской, образовательной, культурной сферы. Программа включала в себя план бюджета на 1992, который предполагал снижение производственных, потребительских и прочих субсидий на 2% по сравнению с уровнем 1991 года. Предусматривались изменения в структуре цен на газ и электричество, которые должны были обеспечить покрытие расходов и определённую прибыль. Правительство взяло на себя обязательства по подготовке пенсионной и здравоохранительной реформ в  сотрудничестве  со Всемирным

Банком. Было принято решение об уравнивании пенсионного возраста для мужчин и женщин к 2000, а также о повышении пенсионного возраста.

В ходе реализации второго проекта реструктуризации экономики стали заметны разногласия между Всемирным Банком и правительством Венгрии. Критика банка была направлена на появление дефицита бюджета и отсрочку реформы по финансированию системы здравоохранения. С конца 1992 баланс внешней торговли и гос. бюджета ухудшился, а правительство не было готово к осуществлению мер, которые бы способствовали ликвидации дефицита. В связи с этим банк отменил предоставление третьего транша размером 75 млн. долларов и поставил определённые условия для последующих выплат.

Банком также были отмечены такие признаки неудовлетворительного выполнения программы, как большие потери со стороны компаний, значительные издержки в связи с консолидацией банков. Более того, банк нашёл неудовлетворительным деятельность правительства в отношении пенсионной и налоговой систем, в то время как роль самого банка в подготовке и консультировании была оценена чрезвычайно высоко.

До выяснения результатов кредита в апреле 1992 было подписано новое соглашение о финансировании реформ промышленного сектора. Данный кредит предназначался для проведения приватизации, трансформации государственных предприятий в акционерные общества и ликвидации. Размер кредита составил 200 млн. долларов, на этот раз без участия Японии. Правительство приняло обязательства по приватизации и созданию новой холдинговой компании, осуществляющей управление фирмами. Рабочая программа данного холдингового предприятия должна была координироваться правительством под руководством Всемирного Банка.

Во второй половине 90-ых сотрудничество Всемирного Банка и Венгрии укрепилось. Поведение банка стало более осторожным, однако он продолжал поддерживать общую линию перевода страны на рыночную экономику. Наиболее важными задачами банка оставалось проведение реформ в общественном и социальном секторах, а также в сфере здравоохранения и образования. Два крупных кредита было предоставлено на реформы в этих областях (трансформация пенсионной и образовательной системы) во второй половине 90-ых.

Деятельность Международного Валютного Фонда

Международный Валютный Фонд поддержал процесс перевода страны на рыночную экономику и заключил компенсационные соглашения с Венгрией, требуя ускоренной реструктуризации экономики и выполнения обязательств по либерализации цен на импортные товары и отмене субсидий. Наиболее значительным стал кредит МВФ 1991 года (1,1 млрд.), рассчитанный на выплату в течение трёх лет. Фонд также предоставил финансирование на покрытие потерь, связанных с кризисом и неудовлетворительным функционированием Комекона.

Однако экономические события в Венгрии не следовали курсу, намеченному Фондом. Распад Советского торгового блока подорвал финансовое положение страны, что вынудило правительство просить отклонения от обязательств, принятых в отношении бюджета на 1991. В 1992 МВФ временно остановил выплату последующих частей кредита в связи со значительным дефицитом бюджета. Несмотря на это, в 1993 было подписано новое соглашение, однако получения квартальных кредитов не состоялось, так как Венгрия не выполнила условия соглашения.

В 1993 и 1994, в ходе осуществления политики Венгерского Демократического Форума валютный дефицит Венгрии стал беспрецедентным. К тому времени МВФ изменил стратегию и объявил о своей готовности подписать соглашение о новом кредите после выполнения страной определённых мер. Ряд мероприятий был проведён Либерально-Социалистической коалицией в ходе программы Бокроса в 1995. Бокрос включил в свой план, состоящий из 25 пунктов, рекомендации Всемирного Банка, выполнение которых игнорировалось предыдущим правительством (либо попытка их реализации на практике была неудачной). Несмотря на то, что МВФ одобрил предлагаемые мероприятия, фонд согласился предоставить финансовую поддержку только после завершения программы. Однако Венгрия уже не нуждалась в финансировании МВФ, и кредит не был получен. Соглашение 1996 года помогло стране вступить в Организацию Экономической Кооперации и Развития.

3.   Основные компоненты экономической политики

Оценивая деятельность Всемирного Банка в Венгрии, необходимо обратить внимание на те пункты программ Банка, которые рассматривались как основные элементы для успешного перевода страны на рыночную экономику. Эти элементы включали в себя дерегуляцию, либерализацию, приватизацию, а также реформу общественного сектора и социальной сферы.

3.1 Дерегуляция и либерализация

Дерегуляция и либерализации явились первыми мероприятиями, осуществлёнными в Венгрии для преодоления финансового кризиса конца 90-ых. Такой выбор можно было объяснить тем, что в сознании населения не возникала ассоциация между рыночными реформами и сменой идеологии (как, например, в случае с приватизацией). Правительство, совместно со Всемирным Банком, приняло решение о проведении дерегуляции в отношении собственности предприятий в то время, когда вопрос об отмене государственных компаний ещё не стоял.

Реформы начались в конце 90-ых с общей либерализации цен и резкого сокращения субсидий. В 1987 государство значительно сократило прямое финансирование крупных компаний. Уровень субсидий снизился, был выпущен первый закон о банкротстве. Либерализация заработной платы была произведена с

некоторой задержкой, так как правительство рассматривало этот элемент в качестве основной угрозы финансовому равновесию.

При поддержке МВФ в июне 1988 года венгерское правительство выпустило постановление о либерализации импорта. Всемирный Банк не участвовал в программе, однако одобрил схему, разработанную правительством. В результате отмены ограничений поток импортных товаров значительно возрос, что оказало негативное влияние на положение венгерских производителей. Это привело к торговому дефициту в то время, когда в стране ожидался быстрый экономический рост (1993-1994 гг.).

Процесс замедлился в 1988. Программой не было предусмотрено, что падение социалистического режима приведёт к распаду отношений в регионе, а трансформация институтов внутри страны усилит ощущение нестабильности и ненадёжности. В начале 90-ых, в связи с меняющимися обстоятельствами, программа нуждалась во внесении ряда изменений по замедлению темпов либерализации. При продолжении курса либерализации, необходимо было ввести временные таможенные пошлины или меры по девальвации венгерского форинта. В действительности произошло повышение форинта в цене, в то время как отечественные производители были поставлены в неблагоприятные условия, а мер по обеспечению защиты отечественной промышленности в течение переходного периода предпринято не было. Таким образом, дополненная законом о банкротстве, новая экономическая политика привела к кризису в промышленности и сельском хозяйстве.

Ускоренная либерализация в Венгрии в дальнейшем заслужила критику Всемирного Банка, который утверждал, что действие такой политики выходит за пределы приемлемой шоковой терапии. Следует заметить, что критика со стороны Всемирного Банка опоздала. Эксперты банка не были знакомы со сложной системой управления внешней торговлей Венгрии и оказались неспособны предложить какие-либо меры, которые могли бы сократить или компенсировать негативный эффект нео-либеральных реформ.

3.2 Приватизация

Правительство Венгрии не придерживалось единой политики в отношении приватизации, что объясняется политическими причинами и меняющейся ситуацией внутри страны. В период правления социально-либеральной партии политика разрабатывалась на основе финансовых соображений, в то время как с приходом к власти правых большее значение придавалось решению социальных вопросов.

Кредит, предоставленный Всемирным Банком правительству Венгрии в 1988, стал первым соглашением, затрагивающим вопрос собственности. В соответствии с условиями соглашения, был выпущен акт о трансформации государственных предприятий в акционерные компании и о предоставлении частным лицам права на

создание собственных предприятий. Приватизация началась с передачи 12-ти компаний в собственность иностранным предпринимателям и появления такого феномена, как "спонтанная приватизация".

После парламентских выборов 1990 при поддержке Всемирного Банка было осуществлено три проекта по структурной перестройке экономики, предусматривающие приватизацию. Необходимо отметить, что рекомендации Банка практически не принимались во внимание, так как политические изменения определяли ход приватизации в стране. Курс, которого придерживалось правительство в отношении приватизации, отличался амбициозностью и разнообразием подходов. Согласно официальной оценке Всемирного Банка, Венгрии удалось завершить данную фазу приватизации.

Третья фаза началась в 1995 с приватизации коммунальных услуг и системы банков Венгрии. С финансовой точки зрения, приватизация в этой сфере была успешной и привела к значительному сокращению внешней задолженности страны. Тем не менее, политика данного периода заслужила определённую критику, так как контракты на приобретение предприятий заключались без учёта возможных отрицательных последствий в отношении цен, доступности товаров и услуг, выполнения экологических стандартов, решения социальных вопросов.

На протяжении этого периода Всемирный Банк не оказывал существенного влияния на ход процесса приватизации в стране, и финансовый кризис вынудил правительство заняться "распродажей фамильных драгоценностей". Сложные финансовые обстоятельства послужили причиной создания благоприятного климата для иностранных инвестиций. В результате резкого увеличения иностранного капитала в Венгрии появилась двойная экономика, где доминировали иностранные производители, получающие разнообразные налоговые и таможенные льготы, в то время как финансирование отечественного производства оставалось недостаточным.

Споры о процессе приватизации достигли высшей точки после передачи в частную собственность компаний, занимающихся поставкой электричества. Потребительские цены на электричество резко возросли, а приемлемой компенсации для домашних хозяйств не состоялось. Стоит отметить, что приватизация данного сектора не входила в планы ни первого посткоммунистического правительства, ни Всемирного Банка. В своих исследованиях Всемирный Банк подчёркивал важность регуляции процесса приватизации. Тем не менее, приватизация сектора коммунальных услуг была завершена к концу 1995. К тому времени практически половина неконкурентоспособной инфраструктуры находилась в руках частных предпринимателей.

В январе 1998 правительство Венгрии подписало новое соглашение о кредите на реструктуризацию     экономики,     предполагающего     проведение     реформ     в

общественном секторе, но реализация реформ не состоялась в связи со сменой правительства.

3.3 Социальные реформы

На протяжении всего времени в Венгрии не прекращалось обсуждение необходимости реформ в социальной и общественной сфере, однако никакого конкретного плана предложено не было, что можно объяснить двумя причинами. Во-первых, целью деятельности на начальной стадии была реструктуризация конкурентоспособных секторов экономики. Во-вторых, в Венгрии не существовало такой политической партии, которая могла бы открыто заявить, что в результате рыночных реформ значительный ущерб будет нанесён определённым группам населения и общественному сектору.

Общественные и социальные институты оказались в крайне неблагоприятных условиях. На словах правительство признавало важность поддержки здравоохранения, образования и культурного развития. Однако доминирование экономической идеологии привело к тому, что финансирование общественной и социальной сферы было резко сокращено. К 1996 государственные расходы в этой области снизились на 25%.

В противоположность своей неопределённой позиции в отношении приватизации, Всемирный Банк имел очень чёткое представление о реформах в общественном секторе. Предполагаемые изменения в области здравоохранения заключались в основном в снижении государственных расходов. Та же мера была предложена в отношении семейных льгот. Таким образом, текст принятой политики включал упоминание возможностей повышения уровня жизни населения, в то время как действительные меры были направлены на снижение государственных расходов. Односторонний подход к решению вопросов семьи и здравоохранения привёл к многочисленным проблемам. Следует заметить, что специалистами Всемирного Банка был предложен ряд мероприятий по компенсации, которые правительство Венгрии не приняло во внимание.

Реформы в области образования также предполагали сокращение расходов. Ярким примером в этом отношении может служить кредит в 150 млн. долларов, предоставленный на реструктуризацию системы высшего образования в 1998 году. В ходе разработки реформ специалисты банка не принимали во внимание традиционные ценности и специфику венгерской образовательной системы, и в отдельных случаях сокращение расходов повлекло за собой снижение качества обучения. Кроме того, банк не придавал особого значения существующим в сфере образования проблемам (таким, как недостаточное финансирование, трудные материальные условия преподавателей). В результате реструктуризации системы образования заработная плата учителей снизилась на 30%, а доля высшего образования уменьшилась с 1,3% до 1% от ВНП (официальный средний показатель в странах-участниках Организации Экономического Сотрудничества и Развития (OECD) равен 1,6%).

Наиболее крупной среди отдельных реформ общественного сектора является пенсионная реформа, которая получила мировую огласку. К моменту принятия пенсионного закона в 1997 возраст выхода на пенсию был увеличен, начали функционировать частные пенсионные фонды. Необходимость продолжения реформ неоднократно подчёркивалась в документах Всемирного Банка и кредитных соглашениях о предоставлении кредита. Условия для осуществления частичной приватизации и введения в действие новой модели были созданы только в 1994. Всемирный Банк поддерживал деятельность экспертов и финансовых групп, заинтересованных в приватизации сектора, а также действия Министерства Финансов при либерально-социалистической коалиции, которое и осуществило реформу в 1997.

Анализ новой пенсионной системы позволяет утверждать, что ожидаемые преимущества будут предоставлены наиболее состоятельным социальным группам, которые оказали существенное влияние на парламент и правительство. Проведение пенсионной реформы в Венгрии было обусловлено не объективными факторами, а внешним вмешательством (Всемирного Банка) и сменой власти.

4.   Заключение

В течение последних нескольких лет Венгрия считается одной из немногих стран Восточной и Центральной Европы, которые успешно завершили переход на рыночную экономику. В действительности Венгрия является ещё одним примером осуществления политики Вашингтона. Среди стран Восточной Европы нет исключений, общая нео-либеральная политика определяет путь экономического и социального развития всего региона. В этих условиях правительства могут сделать выбор, который немного лучше или немного хуже других, но ни одна из стран не может предотвратить отрицательных тенденций, характерных реструктуризации экономики в соответствии с нео-либеральным подходом.

"Вашингтонский консенсус", разработанный для стран третьего мира, был импортирован в Восточную Европу после падения Берлинской стены и привёл к аналогичным результатам. Конечно, не только бреттон-вудские институты причастны к печальным последствиям, однако их ответственность значительно шире, чем определяется соглашениями с правительствами стран.

Согласно документам Всемирного Банка и подобных организаций, ситуация в Восточной и Центральной Европе была осложнена непредвиденными обстоятельствами, которые оказали негативное воздействие на качество реформ. Следует заметить, что эти обстоятельства могли быть предсказаны и предупреждены. В период общей неопределённости специалистам Всемирного Банка и других западных финансовых агентств следовало проявлять определённую осторожность в выборе средств, а не применять "шоковую терапию".